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对领导干部自然资源资产离任审计 与经济责任审计相结合的一点思考

发布时间:  2017-11-30   作者:周敦祥   来源  中国审计报   浏览次数:614

对领导干部实行自然资源资产离任审计,是党中央加强生态文明建设的重大制度创新,是审计机关推进全面深化改革的重要工作任务。领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计有着内在的必然联系,在实施审计全覆盖的总体要求下,面对审计机关人力资源现状,需要将两者尽可能结合起来,协同或整合推进实施。

自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合的可行性

当前,两者相结合可以有效缓解审计任务重以及重复审计问题。两者具有的内在必然联系,也为结合提供了现实可行性。

审计目标具有一致性。经济责任审计的主要目标是促进领导干部树立起正确的权力观和政绩观,促进守法、守纪、守规、尽责和贯彻落实新发展理念,推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展、全面发展。自然资源资产离任审计强调领导干部的受托责任不仅仅是经济责任,还有更广泛的自然资源资产管理与生态环境保护责任,是对领导干部政绩考核的进一步完善。

审计对象具有重叠性。经济责任审计的对象主要包括地方各级党委、政府、监察机关、审判机关、检察机关主要领导;各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导等。而自然资源资产离任审计的对象主要为地方各级党委、政府主要领导,以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导,与经济责任审计对象高度重叠。

审计内容具有互补性。自然资源资产离任审计是对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计,主要围绕资源环境资金使用、政策落实、目标责任制完成、管理成效以及项目建设运行等方面来开展。而从相关规定以及审计实践看,对自然资源资产管理和生态环境保护情况进行审计,也是经济责任审计的一项重要内容。

审计方式具有相似性。经济责任审计通常采取“上审下”方式进行,自然资源资产离任审计也可采取此方式,并且两者的审计程序、审计方法也基本相同。领导干部离任时,应对其管理自然资源资产和保护环境情况进行审计,并可结合对其经济责任履行情况进行审计;对领导干部进行经济责任审计时,也可结合对其管理自然资源资产和保护环境情况进行审计。

自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合的格局构建

当前,构建两者相结合的整体工作格局,重点在于找准实施审计的切入点,研究设计好两者同步审计的模式、路径和方法。

统筹安排两者项目计划。经济责任审计是组织部门每年根据干部管理需要等情况提出审计委托建议,经联席会议办公室研究后提出计划草案,由审计机关报请本级政府行政首长审定后纳入工作计划。中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》也要求,各级审计机关按照干部管理权限,受组织部门委托开展自然资源资产离任审计。因此,组织部门在安排经济责任审计委托建议时,应尽量统筹考虑、同步安排自然资源资产离任审计,避免对同一个审计对象,当年实施了经济责任审计、下个年度又安排自然资源资产离任审计。

同步组织实施现场审计。一方面,自然资源资产离任审计要紧紧围绕领导干部经济责任履行情况来开展,既要实现自身具体目标,更要满足经济责任审计的具体需求,最大化审计成效。另一方面,两者现场审计一次进点、同步实施,整体派出一个审计组,分设经济责任审计小组和自然资源资产离任审计小组,分块负责各自审计内容,统筹协作、信息共享。同时,经济责任审计实施方案细化明确自然资源资产管理和环境保护板块的具体审计事项及目标要求,自然资源资产离任审计实施方案全面体现以上事项及要求。

同时兼取定责评价证据。自然资源资产离任审计主要是结合审计结果,按照“好”“较好”“一般”“较差”“差”五个等次进行评价。因此,现场查证主要围绕这五个评价等次来展开。(下转第六版)

(上接第五版)在此基础上,自然资源资产离任审计小组还应依照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确的责任界定情形,对自然资源资产管理和生态环境保护方面的重大决策和重大项目,按照“一项决策一条线”“一个项目全过程”要求,获取充分的定责证据,对存在的突出问题界定好领导干部应当承担的经济责任。

统筹整合数据分析技术。经济责任审计需要对区域经济社会发展、单位事业发展等不同数据包括有关统计数据进行综合分析,从而对领导干部履行职权的综合情况作出评价。自然资源资产离任审计内容不仅包括与自然资源有关的财政收支、自然资源资产的管理和使用等经济活动,也包括自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护等情况,对相关情况的总体把握同样离不开综合分析大数据。因此,在大数据审计模式下,两者可以统一采集相关电子数据信息,融合开展数据的集中分析运用,通过总体分析,确定核查重点。

同步使用两者审计结果。首先是审计结果的出具,要坚持成果共享、多维反映,一次审计、两个报告,单独出具经济责任审计报告和自然资源资产离任审计意见,分别按要求报送。其次是审计结果的使用,要坚持问责导向,推动联席会议相关成员单位同步运用两个审计结果,将两者均作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。对相关重大问题,有关部门单位应按终身问责的规定追究所涉责任人的责任,并及时向审计机关反馈查处结果,审计机关也要及时督促跟踪。

自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合的风险防控

无论是经济责任审计还是自然资源资产离任审计,评价、定责都是难点,同时两者还存在责任范围不同、评价标准存异等重要区别,两者结合实施时,也要遵循规律、把握定位,防控好相关审计风险。

恰当选取两者的审计范围与重点。经济责任审计要突出“经济责任”这个重点,而不是全面检查。生态文明建设责任和经济责任密不可分,领导干部经济责任涉及的重点领域往往与生态文明建设高度相关,如调整经济结构、转变经济发展方式等。因此,经济责任审计要重点关注领导干部的各项经济决策是否考虑环境与可持续发展问题。同时,自然资源资产离任审计要抓住自然资源资产的主要方面,重点关注关系经济社会发展的主要资源,尤其是战略性资源。两者相结合时,要依据当地经济发展水平、资源储藏、环境现状等,恰当选取重点自然资源资产、重点专题开展深层次审计,并对各个领导干部负责的自然资源资产与经济项目进行范围界定,以利于相应落实责任。

恰当界定领导干部对自然资源资产管理相关问题应承担的经济责任。自然资源资产的变化具有多因性、滞后性、系统性、跨区域性等多重特征,如何将领导干部的履职行为与自然资源资产的变化关联起来,并相应按经济责任审计要求获取证据准确界定经济责任,审计实践中存在较大难度。为此,两者相结合时,审计组应根据自然资源资产的权属,综合考虑领导干部职责权限、在问题事项中的参与程度、问题事项历史背景、自然资源项目长期效益、环境风险隐患累积等因素,恰当界定相应经济责任,认真落实好“三个区分开来”的要求。

恰当把握两者的评价标准和评价结论。一方面,因为两者的评价指标相互融合,存在交叉重叠,要确保两个审计报告中相关评价指标数据的一致性,以及相关数据之间的逻辑关系符合要求。另一方面,涉及自然资源资产管理和生态环境保护的评价结论,两个审计报告中的相关表述要相互吻合,并与评价指标及审计揭示的问题相互印证,切实防范单个审计报告内部自相矛盾,以及两个审计报告之间相互矛盾等问题。


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